НАУКОВИЙ ВИСНОВОК

12

 

НАУКОВИЙ ВИСНОВОК

щодо застосування Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми

роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» від 28 січня

2016 року № 955-VIII

До Київського регіонального центру Національної академії правових наук України (КРЦ НАПрН України) звернулися професійні творчі працівники з листом, в якому просили надати науково-правовий експертний висновок з питань, що виникли у зв’язку із набранням чинності Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» від 28 січня 2016 року № 955-УШ.

Цим Законом виключено зі змісту ст. 20 Закону України «Про театри і театральну справу» норму про те, що діяльність професійних творчих працівників театрів, для яких праця в театрі є основним джерелом їхніх доходів, здійснюється відповідно до законодавства про працю. Окрім цього, відповідно до п. 2 Прикінцевих положень Закону № 955-УШ, набрання ним чинності є підставою для припинення безстрокового трудового договору з керівниками державних та комунальних закладів культури, а також з професійними творчими працівниками (художнім та артистичним персоналом) державних та комунальних закладів культури згідно з пунктом 9 ст. 36 Кодексу законів про працю України (крім професійних творчих працівників комунальних закладів культури у територіальних громадах з населенням до 5 тисяч жителів).

У зв’язку з наведеними законодавчими змінами у листі професійних творчих працівників поставлені наступні запитання:

  1. Чи містить в своєму тексті Закон № 955-УШ звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини?
  2. Чи поширюються норми Закону № 955-VIII на правовідносини, які виникли до набуття ним чинності?

Юридичні підстави надання висновку:

заява б/н від 07 листопада 2016 року; договір про створення наукової інформації між Професійна спілка працівників державного підприємства «Національний академічний театр опери та балету України імені Т. Г. Шевченка «ВІЛЬНА ОПЕРА» та КРЦ НАПрН України (Виконавець) від «07» листопада 2016 року, Закон України «Про наукову та науково-технічну діяльність» від 26.11.2015 року, Положення про КРЦ НАПрН України, затверджене постановою президії НАПрН України №72/7 від 24.09.2010 року.

1

Нормативно-правові акти та інші документи, використані для надання висновку: Конституція України, Кодекс законів про працю України, Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» від 28 січня 2016 року № 955-УІП, Закон України «Про театри і театральну справу», Закон України «Про культуру», рішення Конституційного Суду України № 8рп/2005 від 11.10.2005 р. у справі № 1-21/2005, № 5-рп/2005 від 22.09.2005 р. у справі № 1-17/2005, № 12-рп/98 від 09.07.1998 року у справі № 17/81-97, № 1-зп/97від 13.05.1997 року, № 1-рп/99 від 09.02.1999 року у справі № 1-7/99, Висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради України на проект Закону України «Про внесення змін до деяких Законів України щодо запровадження контрактної форми роботи в галузі культури та конкурсної процедури призначення керівника державного чи комунального закладу культури» (№ 2669-д від 17.09.2015 р.), постанова Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами трудових спорів» від 6 листопада 1992 р. № 9, Зауваження Головного юридичного управління Верховної Ради України до проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури (реєстраційний №2669-Д).

Результати наукового дослідження.

Запитання № 1. Чи містить в своєму тексті Закон № 955-УІП звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини?

28 січня 2016 року прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» від № 955-УІП (далі – Закон).

Законом внесено зміни до низки законодавчих актів України, зокрема до Закону України «Про театри і театральну справу». Так, в новій редакції викладено ст.ст. 19 і 20 зазначеного Закону.

Зокрема, ст. 20 Закону України «Про театри і театральну справу» в новій редакції не містить норми, яка була передбачена станом на 01.01.2016 року, а саме: «Діяльність професійних творчих працівників театрів, яка пов’язана з підготовкою та участю у театральній постановці (виставі) і є основним джерелом їхніх доходів, здійснюється відповідно до законодавства про працю». Отже, з прийняттям Закону наведена норма ст. 20 виключена.

Відповідь: Законодавство про працю України складається з Конституції України, міжнародних актів, Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.

Конституція України – основне джерело трудового права. Відповідно до ст. 43 Основного Закону кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення

2

громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Згідно зі ст. 44 ті, хто працює, мають прав на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів. У статті 45 Конституції встановлено право на відпочинок, а у ст. 46 – право на соціальний захист.

Провідним нормативно-правовим актом у сфері трудових правовідносин виступає Кодекс законів про працю України (далі – КЗпП).

Згідно зі ст. 1 КЗпП цей нормативно-правовий акт регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини. Законодавство про працю встановлює високий рівень умов праці, всемірну охорону трудових прав працівників.

КЗпП встановлює основні трудові права працівників. Так, у ст. 2 КЗпП передбачено, що право громадян України на працю, – тобто на одержання роботи з оплатою праці не нижче встановленого державою мінімального розміру, – включаючи право на вільний вибір професії, роду занять і роботи, забезпечується державою. Держава створює умови для ефективної зайнятості населення, сприяє працевлаштуванню, підготовці і підвищенню трудової кваліфікації, а при необхідності забезпечує перепідготовку осіб, вивільнюваних у результаті переходу на ринкову економіку. Працівники реалізують право на працю шляхом укладення трудового договору про роботу на підприємстві, в установі, організації або з фізичною особою. Працівники мають право на відпочинок відповідно до законів про обмеження робочого дня та робочого тижня і про щорічні оплачувані відпустки, право на здорові і безпечні умови праці, на об’єднання в професійні спілки та на вирішення колективних трудових конфліктів (спорів) у встановленому законом порядку, на участь в управлінні підприємством, установою, організацією, на матеріальне забезпечення в порядку соціального страхування в старості, а також у разі хвороби, повної або часткової втрати працездатності, на матеріальну допомогу в разі безробіття, на право звернення до суду для вирішення трудових спорів незалежно від характеру виконуваної роботи або займаної посади, крім випадків, передбачених законодавством, та інші права, встановлені законодавством.

Відповідно до ст. 2-1 КЗпП «Рівність трудових прав громадян України» забороняється будь-яка дискримінація у сфері праці, зокрема порушення принципу рівності прав і можливостей, пряме або непряме обмеження прав працівників залежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та

3

Інших переконань, статі, тендерної Ідентичності, сексуальної орієнтації, етнічного, соціального та іноземного походження, віку, стану здоров’я, інвалідності, підозри чи наявності захворювання на ВІЛ/СНІД, сімейного та майнового стану, сімейних обов’язків, місця проживання, членства у професійній спілці чи іншому об’єднанні громадян, участі у страйку, звернення або наміру звернення до суду чи інших органів за захистом своїх прав або надання підтримки іншим працівникам у захисті їх прав, за мовними або іншими ознаками, не пов’язаними з характером роботи або умовами її виконання.

Стаття 5-1 КЗпП встановлює, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України: вільний вибір виду діяльності; безплатне сприяння державними службами зайнятості у підборі підходящої роботи і працевлаштуванні відповідно до покликання, здібностей, професійної підготовки, освіти, з урахуванням суспільних потреб; надання підприємствами, установами, організаціями відповідно до їх попередньо поданих заявок роботи за фахом випускникам державних вищих навчальних, професійних навчально-виховних закладів; безплатне навчання безробітних нових професій, перепідготовку в навчальних закладах або у системі державної служби зайнятості з виплатою стипендії; компенсацію відповідно до законодавства матеріальних витрат у зв’язку з направленням на роботу в іншу місцевість; правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

Окрім цього, КЗпП регламентує питання стосовно укладання і чинності колективних і трудових договорів, робочого часу і часу відпочинку, нормування праці, оплати праці, гарантій і компенсацій для працівників, охорони праці, визначає особливості праці жінок та молоді, встановлює порядок розгляду індивідуальних трудових спорів, передбачає право на об’єднання у професійні спілки, регулює питання державного соціального страхування та пенсійного забезпечення тощо.

Відповідно до ст. 9 Конституції України та ст. 8-1 КЗпП систему законодавства про працю України також становлять міжнародні договори та міжнародні угоди, в яких бере участь Україна. До таких договорів в галузі праці в першу чергу відносяться належним чином ратифіковані або схвалені конвенції та рекомендації Міжнародної організації праці (МОП), офіційно опубліковані в Україні.

Отже, трудове законодавство України є полінормативним і охоплює широке коло питань, пов’язаних з правовою регламентацією трудових правовідносин, їх основу складає інститут трудових прав – цілісна підсистема прав і свобод в системі прав і свобод людини і громадянина.

Відповідно до частини третьої ст. 22 Конституції України при прийнятті нових законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні № 8рп/2005 від 11.10.2005 р. у справі № 1-21/2005,

4

«Зміст прав і свобод людини — це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку. Обсяг прав людини — це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод — це зменшення кола суб’єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ, чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики”.

Звуження прав і свобод суперечить загальновизнаному правилу, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена, а також конституційному принципу правової держави, який вимагає від неї утримуватися від обмеження загальновизнаних прав і свобод людини і громадянина, в тому числі майнових прав (стаття 1, частина друга статті 3, статті 21, 22, 64 Конституції України). Скасування конституційних прав і свобод — це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена» (рішення Конституційного Суду України № 5-рп/2005 від 22.09.2005 р. у справі № 1-17/2005).

Формально (de jure) скасування прав є граничним звуженням змісту та обсягу права, так би мовити, «до нуля», а de facto, можлива ситуація, коли звуження змісту й обсягу права людини призводить до фактичної його ліквідації (його нереальності, неможливості використати), що в розумінні КСУ є скасуванням.

Позаяк держава — це влада, що має своєю метою забезпечення кожному користування його правами та примус кожного до виконання своїх обов’язків щодо інших людей та їх колективів, то видається логічним твердження, що праця слугує для людини щедрим джерелом його прав і обов’язків по відношенню до інших людей, відтак, держава має право втручатися у сферу праці, по-перше, аби санкціонувати своїм авторитетом і силою ці права та обов’язки, і по-друге, зробити їх дійсними і такими, що існують насправді.

Зважаючи на це, виключенням Законом зі ст. 20 Закону України «Про театри і театральну діяльність» норми про те, що «діяльність професійних творчих працівників театрів, яка пов’язана з підготовкою та участю у театральній постановці (виставі) і є основним джерелом їхніх доходів,

5

здійснюється відповідно до законодавства про працю» відбулося, на нашу думку, звуження змісту та обсягу основних трудових прав професійних творчих працівників, тобто обмеження їх соціальних можливостей у сфері праці, гарантованих Конституцією України.

Аналогічний висновок можна зробити і щодо запровадження Законом обов’язкової контрактної форми роботи з керівниками державних і комунальних закладів культури замість безстрокових трудових договорів. Так, відповідно до п. 2 Прикінцевих положень Закону набрання ним чинності є підставою для припинення безстрокового трудового договору з керівниками державних та комунальних закладів культури, а також з професійними творчими працівниками (художнім та артистичним персоналом) державних та комунальних закладів культури згідно з пунктом 9 ст. 36 Кодексу законів про працю України.

У зв’язку з цим, необхідно зазначити наступне.

В доктрині трудового права загальновизнаним є принцип стабільності трудових відносин. Працівники укладають трудовий договір для того, щоб мати постійне джерело засобів для існування себе і своєї сім’ї. Тому вони зацікавлені в тому, щоб їх відносини з підприємством, установою, організацією, з якими вони уклали трудовий договір, були тривалими і стабільними. В тривалості і стабільності трудових відносин проявляється гарантія зайнятості працюючих.

Саме тому за загальним правилом трудовий договір укладається на невизначений термін. Закон надає перевагу такого виду договорам, оскільки вони сприяють стабільності трудових правовідносин, а також забезпечують належний рівень гарантій трудових прав найманих працівників. Це найбільш поширений вид трудового договору як в Україні, так і за кордоном3. Він триває впродовж необмеженого часу, аж поки не буде розірваний сторонами, або не з’являться інші законні підстави для його припинення.

Відповідно до частини третьої ст. 21 КЗпП особливою формою трудового договору є контракт, в якому строк його дії, права, обов’язки і відповідальність сторін (в тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення і організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть встановлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.

Отже, оскільки строк контракту є однією з його умов, то контракт – це завжди строковий договір. З огляду на цю обставину та зважаючи на принцип стабільності трудових правовідносин та загальне правило (ч. 2 ст. 23 КЗпП) щодо укладання трудового договору на невизначений термін, трудовий контракт можна вважати угодою, що в своїй основі погіршує

6

правове становище працівникароблять його менш вигідним порівняно із договором на невизначений строк, адже працівники стають заручниками строку.

На зазначену обставину свого часу звернув увагу і Конституційний Суд України у рішенні від 9 липня 1998 року № 12-рп/98 (справа про тлумачення терміну «законодавство»): «Контракт як особлива форма трудового договору повинен спрямовуватися на створення умов для виявлення ініціативності та самостійності працівника, враховуючи його індивідуальні здібності й професійні навички, його правову і соціальну захищеність. Умови контракту, які погіршують становище працівника* порівняно з чинним законодавством, угодами і колективним, договором, вважаються недійсними (стаття 9 Кодексу законів про працю України). Незважаючи на ці та інші застереження, що містяться в Кодексі законів про працю України та. інших актах трудового законодавства і спрямовані на захист прав громадян під час укладання ними трудових договорів у формі контрактів, сторонами в контракті можуть передбачатися невигідні для працівника умови: зокрема, це, як правило, тимчасовий характер трудових відносин, підвищена відповідальність працівника, додаткові підстави розірвання договору тощо. Тому сфера застосування контракту під час оформлення трудових відносин не може бути безмежною». Отже, на думку КСУ, передбачений контрактом тимчасовий характер трудових відносин є однією з умов, які ускладнюють становище працівника. Таким чином, примушування працівника, який працює на умовах безстроковою трудового договору, до укладання контракту з обмеженим строком його дії є погіршенням його становища, що може стати підставою для визнання такого контракту недійсним.

Варто звернути увагу і на те, що саме через строковість контрактної форми трудового договору Головне науково-експертне управління Верховної Ради України наголошувало у Висновку на проект Закону України «Про внесення змін до деяких Законів України щодо запровадження контрактної форми роботи в галузі культури та конкурсної процедури призначення керівника державного чи комунального закладу культури» (№ 2669-д від 17.09.2015 р.) (далі — Законопроект), що згодом був прийнятий як Закон № 955-УІП, про виключення з Трудового кодексу норми про застосування контракту та пропонувало укладати з працівниками відповідних державних та комунальних установ трудовий договір, а не контракт. Причому строковий трудовий договір пропонувалося укладати лише з керівниками відповідних установ, та їх заступниками, а щодо інших

7

працівників  пропонувалося  укладати  трудовий  договір  на  невизначений термін, який більш повно, ніж строковий, захищає права працівника.

В контексті поставленого запитання необхідно звернути увагу і на Зауваження до Законопроекту Головного юридичного управління Верховної Ради України. У Зауваженнях зазначалося що Законопроектом (тепер Законом) фактично запроваджуватиметься процедура проведення масового звільнення керівного складу закладів культури, які уклали безстрокові трудові договори, підставою для якої є набрання чинності цим Законом. Таке положення щодо одномоментного звільнення осіб, з якими укладено безстроковий трудовий договір, суперечить статтям 22 та 43 Конституції України, а також статтям 40 та 41 Кодексу законів про працю України, яка регулює підстави розірвання трудового договору за ініціативи власника або уповноваженого ним органу. Звільнення з роботи є певною мірою застосуванням санкцій за протиправну поведінку. Відтак, подібний підхід до реалізації заходів, пов’язаних з автоматичним «припиненням безстрокового трудового договору» у зв’язку з набранням чинності цим Законом не враховує усталені європейські стандарти дотримання прав людини при здійсненні люстраційних заходів. Так, практика Європейського суду з прав людини у дотичних до процесу люстрації справах свідчить, що критично важливим для збереження правового призначення люстраційних заходів є відповідність механізму люстрації критеріям, розробленим Парламентською Асамблеєю Ради Європи. Такі критерії містяться у Резолюції 1096 (1996): вина особи має бути доведена у кожному індивідуальному випадку, відтак, має бути індивідуальне, а не колективне застосування люстраційних заходів; необхідним є дотримання принципу презумпції невинуватості, а також має бути забезпечено право на захист та звернення до суду (фактично, йдеться у тому числі про необхідність індивідуального вивчення конкретної поведінки особи у кожній окремій справі); помста не може бути метою заходів, пов’язаних з люстрацією, так само неприпустиме політичне чи соціальне зловживання подібним механізмом (пункт 12). До того ж, з огляду на те, що основною метою законопроекту є не стільки запровадження контрактної форми трудового договору з керівниками закладів культури, скільки застосування конкурсної прозорої процедури, вважаємо, що положення щодо надання дозволу керівникам державних та комунальних закладів культури, з якими на момент набрання чинності цим Законом укладено контракт, працювати на посаді до закінчення строку дії контракту, суперечить статті 24 Основного Закону України, відповідно до якої не допускається надання привілеїв чи обмежень за будь-якими ознаками.

8

Таким чином, зважаючи на викладене, робимо наступний висновок:

прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» від 28 січня 2016 року № 955-VIII звужено зміст і обсяг існуючих трудових прав і свобод людини внаслідок, зокрема, виключення зі змісту ст. 20 Закону України «Про театри і театральну справу» норми про поширення на професійних творчих працівників театрів законодавства про працю, та загалом запровадження контрактної форми роботи, що є порушенням принципу верховенства права.

Запитання № 2. Чи поширюються норми Закону № 955-УІП на правовідносини, які виникли до набуття ним чинності?

Стаття 58 Конституції України закріпила загальновизнаний принцип права, який означає, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи.

Цей принцип розтлумачений Конституційним Судом України.

Так, у Рішенні КСУ від 13 травня 1997 року N 1-зп/97 (справа щодо несумісності депутатського мандата) Конституційний Суд України зазначив, що закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності.

Згідно з рішенням КСУ № 1-рп/99 від 09.02.1999 року у справі № 1-7/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) принцип, закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, треба розуміти так, що дія нормативно-правового акту починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Закріплення названого принципу на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становите не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.

Закон набрав чинності 24.02.2016 року. Цей Закон не передбачає норм, які би пом’якшували або скасовували відповідальність особи. Тож Закон має пряму дію і поширює її на ті правовідносини, які виникли або виникнуть після набрання ним чинності, тобто після 24.02.2016 року. Тобто укладання

9

трудових договорів у формі контракту є обов’язковим лише для осіб, які призначаються на відповідні посади після 24.02.2016 року.

Таким чином, Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» від 28 січня 2016 року № 955-УІІІ не поширює свою дію на правовідносини, які виникли до набрання ним чинності.

Н. М. Оніщенко

Доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України, завідувач відділу теорії держави і права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

місто Київ, 24 листопада 2016 року

10

 

Напишіть відгук